Roles
políticos, económicos-administrativo y de incidencia
ejercidos por los actores desde las perspectivas de las
políticas públicas en los territorios de comunidades
negras
Political,
economic-administrative and incidence roles exercised by the actors
from the perspective of public policies in the territories of black
communities
Manuel Enrique Andrade*
* Instituto de Investigaciones Ambientales del Pacífico IIAP, Quibdó, Chocó, Colombia
Autor correspondencia: mandrade@iiap.org.co
Recepción: Septiembre 9, 2019
Aprobación: Diciembre 4, 2019
Editor asociado: Palacios-Mosquera L DOI:
https://doi.org/10.51641/bioetnia.v17i1.234 PDF
Resumen
Se pretende
abordar a las comunidades negras frente a su autonomía y la
descentralización en Colombia pues de acuerdo con la
constitución, las entidades territoriales “gozan de
autonomía para la gestión de sus intereses dentro de sus
límites y la ley” con lo que queda claro el contenido de
la autonomía de estos organismos según lo planteado. Se
abordan los elementos esenciales y derechos fundamentales que recaen en
ellas para ejercer su autonomía porque esta es una
manifestación de la descentralización del país en
sus diferentes dimensiones, en lo político y en lo
administrativo. También se analiza el reconocimiento
constitucional que se ha dado a las comunidades negras en el marco de
la Ley 70 de 1993; este reconocimiento constitucional y legal de los
territorios de comunidades negras recayó sobre la figura de
tierras baldías, lo cual contradice la concepción
territorial integral de estas comunidades que trasciende a los
territorios urbanos y al acceso por vía de ocupación
ancestral.
Palabras clave: Organizaciones étnicas territoriales, Constitución Nacional, Consejo comunitario, Modelo Administrativo Territorial para Comunidades Negras, Entes territoriales, Comunidades negras.
Abstract
This article
aims to address the black communities facing their autonomy and
decentralization in Colombia, according to the constitution,
territorial entities “enjoy autonomy for the management of their
interests within their limits and the law” with what remains the
autonomy of these bodies as. It addresses the essential elements and
fundamental rights that fall into them to exercise
their autonomy since this is a manifestation of the decentralization of
the country in its different dimensions, in the political and
administrative is also analyzed the Constitutional recognition that has
given a black communities in the framework of Law 70 of 1993 and this
constitutional and legal recognition of the territories of black
communities fell on the figure of uncultivated lands, which contradicts
the integral territorial conception of these communities that
transcends urban territories and access by means of ancestral
occupation.
Keyword: Territorial ethnic organizations, National Constitution, Community council, Territorial Administrative Model for Black Communities, Local authorities, Black communities.
Introducción
En 1991
Colombia promulgó una nueva Constitución Política
en la que se reconoció el carácter pluriétnico y
multicultural de la nación; esto implicó el diseño
y la adopción de nuevos marcos jurídicos para superar la
discriminación y la histórica exclusión a la que
se habían visto sometidos los afrodescendientes colombianos. Uno
de estos instrumentos jurídicos fue la Ley 70 de 1993 o Ley de
Comunidades Negras, con la cual se realizó la titulación
colectiva de sus territorios. La Ley 70 también significó
un nuevo ejercicio de participación política, pues al
reconocer al pueblo negro como etnia se le garantizaba un lugar de
privilegio en su interlocución con el Estado a partir de la
creación de los consejos comunitarios como máxima
autoridad al interior de los territorios titulados.
Esto
produjo a la necesidad de políticas públicas claras que
garantizaran a estas organizaciones jugar un verdadero rol de
funcionamiento administrativo pues siguen presentando falencias,
carecen de un modelo de gestión administrativa que fortalezca su
autonomía territorial y les de independencia económica
porque el reconocimiento es solo de funcionalidad, pues no se
encuentran entre los entes territoriales del Estado, lo que las deja
sin competencias importantes en el ejercicio de su autonomía y
con dependencia económica de otros entes territoriales.
Las comunidades negras frente a la autonomía y descentralización en Colombia
De acuerdo con
la Constitución, las entidades territoriales “gozan de
autonomía para la gestión de sus intereses dentro de sus
límites y la Ley” con lo que queda claro el contenido de
la autonomía (el Artículo 287 lo plantea). En ese
sentido, para sus ejercicios, las entidades territoriales se deben
gobernar por autoridades propias, ejercer las competencias que les
correspondan, administrar los recursos, establecer los tributos
necesarios para el cumplimiento de sus funciones y participar de las
rentas nacionales.
Los
anteriores son los elementos o derechos fundamentales para ejercer
autonomía porque son manifestaciones de la
descentralización del país en sus diferentes dimensiones:
en lo político (autoridades elegidas popularmente), lo fiscal
(recursos propios y transferidos del nivel nacional) y en lo
administrativo (competencias). Queda claro y de acuerdo con la
opinión de líderes de organizaciones como Cocomacia,
Cocomopoca, Acaba, Riscales, Asocasan y Delfines, que las
organizaciones negras y sus consejos comunitarios (CC) carecen de estos
elementos y de estas dimensiones al menos en lo que tiene que ver con
los aspectos políticos y fiscales, pues, aunque se les asigna
autonomía, estas se limitan únicamente en algunos
aspectos de tipo administrativo territorial.
Reconocimiento constitucional dado a las comunidades negras en el marco de la Ley 70 de 1993
El
reconocimiento constitucional y legal de los territorios de comunidades
negras recayó sobre la figura de tierras baldías, lo cual
contradice la concepción territorial integral de estas
comunidades que trasciende a los territorios urbanos y al acceso por
vía de ocupación ancestral, imposibilitando la
titulación colectiva urbana y la titulación de otras
áreas necesarias para recrear cultura; la existencia de
territorios rurales y territorios urbanos advierte muchas situaciones
complejas en la falta de definición de funciones y competencias
de los diferentes actores presentes en el territorio.
Las
Organizaciones Étnico Territoriales (OET) de comunidades negras
han sido objeto de la agregación de responsabilidades, derivadas
de los desarrollos normativos que han tenido lugar especialmente a
partir de la expedición de la Constitución de 1991. Estos
cambios repercuten en las condiciones con las que ejercen su
autonomía, por ejemplo, limitando la libertad de sus acciones
bien sea en el ejercicio de una competencia, en la disponibilidad de
recursos o en la capacidad de decidir el destino de estos recursos y,
lo más importante, en que no son reconocidas en el marco de la
Constitución como órganos descentralizados.
Lo
anterior se debe a la marcada diferencia que establece la Corte
Constitucional colombiana entre los dos conceptos “la
autonomía y la descentralización que entrecruzan sus
mecanismos de acción en múltiples aspectos” y
responden a ópticas distintas. Mientras la
descentralización busca mayor libertad de las instancias
periféricas territoriales y funcionales en la toma de decisiones
para mayor eficiencia en el manejo de la cosa pública, la
autonomía encauza sus propósitos hacia la mayor libertad
de los miembros asociados con una comunidad en aras de un mayor
bienestar y mejor control de sus propios intereses” (Sentencia
C-478-92).
En
Colombia se introdujo la descentralización y la autonomía
territorial con el fin de romper las tendencias centralistas imperantes
durante la vigencia de la Constitución de 1886 y de forma
más precisa antes de la expedición de las normas que
condujeron a la descentralización de la década de 1980,
las autoridades territoriales eran nombradas por el ejecutivo del nivel
inmediatamente superior lo que configuraba una estricta
jerarquía entre los gobernantes de los diferentes niveles del
Estado, de tal forma que las decisiones y quienes las tomaban no
consultaban las necesidades y preferencias de sus beneficiarios,
generando brechas entre los impactos reales y los deseados evidenciando
la incapacidad del Estado para dar respuestas adecuadas a las
necesidades y problemáticas sociales; el proceso de
descentralización permitió trasladar al nivel territorial
los elementos que se consideraron necesarios para hacer posible que la
gestión pública se orientara al mejoramiento de las
condiciones de vida de las personas.
Estas
modificaciones implicaron, la transformación de una clase de
Estado a otra. Debido a los fenómenos de
descentralización y autonomía, se intentó
transitar hacia un Estado eficiente y efectivo pasando de un estado
unitario centralizado a otro descentralizado, y de un marco normativo
que le daba prevalencia a lo nacional a otro donde cobra relevancia lo
territorial, tal como quedó consignado en el Artículo 1
de la Constitución: “Colombia es un Estado social de
derecho, organizado en forma de República unitaria,
descentralizada, con autonomía de sus entidades
territoriales”. Sin embargo, tanto la descentralización
como la autonomía son fenómenos inherentes al
ámbito territorial que fundamentan su esencia en la existencia
del Estado unitario.
Este
contenido reducto, descrito en el Artículo 287 de la
Constitución, siempre debe ser respetado por el legislador
(Sentencia C-004 de 1993), porque de esta forma se garantiza la
capacidad de autogobierno y autogestión (Sentencia C-600A-95);
es decir, se garantiza la capacidad de las entidades territoriales para
autodeterminarse y gobernarse por órganos propios en forma
independiente y sin injerencia del poder central en lo interno mediante
la utilización del conjunto de competencias que les han sido
asignadas para el cumplimiento de los cometidos que le son propios
(Sentencia C-126-93). Sin embargo, más que quedar en manos del
Estado a nivel territorial, la autonomía se encuentra ligada a
la soberanía popular y a la democracia participativa, pues se
requiere una participación permanente que permita que la
decisión ciudadana se exprese sobre cuáles son las
necesidades a satisfacer y la forma de hacerlo.
Actores
que definen el MATOCONE como una política pública para
las organizaciones de comunidades negras. ¿Y el papel de la
comunidad y/o de la organización social en esa definición?
Para dar una
aplicación de políticas públicas al MATOCONE
(Modelo Administrativo Territorial para Comunidades Negras, Entes
Territoriales, Comunidades Negras), este debe ser asociado con los
asuntos del gobierno y con los sistemas políticos como
actividades de las instituciones del Estado, generadas o procesadas en
el marco de los procedimientos de instituciones y organizaciones
gubernamentales. Por tanto, los actores que lo definen son: El Estado
por ser la organización política más importante
dentro de la sociedad (Loaiza 2004, p. 55). El poder que reside en
el Gobierno “conformado por un grupo de individuos que
comparten unas responsabilidades dadas en el ejercicio del poder
político del Estado” (Loaiza 2004, p. 106), en el
entendido que ejercen una autoridad legítima y que, mediante las
decisiones tomadas protegen y dirigen la comunidad, la
organización social que sirve de base a la ideología
predominante, y las organizaciones étnicas que a través
de sus CC son los dueños ancestrales del territorio.
Por lo
tanto podemos distinguir dos categorías de actores de manera
general para la aplicabilidad del MATOCONE: los sociales y los
políticos, apoyándonos en Pérez (1995, p. 3-4) los
actores sociales como unidades reales de acción en la sociedad,
pues son los tomadores y ejecutores de decisiones que inciden en la
realidad social de la cual forman parte, pues actúan como
individuos o colectivos, sometidos a ciertas condiciones culturales,
étnico, políticas y territoriales, se consolidan de forma
que si el Estado es permeable a la opinión social, garantizan
mayor transparencia a las actuaciones gubernamentales, al tiempo que
incrementa la confianza de la ciudadanía, y los actores
políticos que reproducen su poder en relación con los
otros actores y en referencia al gobierno, son unidades abiertas que
pueden ser penetradas por la sociedad, sin la cual no
sobrevivirían. Tal es el caso de políticos que sin los
votos o sin el apoyo de ciertos grupos dejarían de serlo, de
hecho, se requiere de una política pública clara que
garantice a las organizaciones étnicas a desempeñar su
verdadero rol de funcionamiento administrativo al interior de sus
territorios, una política pública para un modelo de
gestión administrativa que fortalezca su autonomía
territorial con independencia económica y una política
pública que reconozca a las organizaciones étnicas como
entes territoriales para garantizar no solo su funcionalidad y
competencias en el ejercicio de su autonomía, sino
también en su independencia económica como sucede con
otros entes territoriales. Por lo que la decisión del MATOCONE
como alternativa planteada, tiene una alta influencia de
determinación, primero en el poder político los cuales y
lo más probable es que no van a tener, ni mostrarán
voluntad para elevarlo a públicas que dé una posible
solución a los problemas que se presentan al interior de las
organizaciones de comunidades negras, porque son los más
interesados en que estas organizaciones no tengan independencia
administrativa, económica y territorial en el manejo de su
territorio. Segundo, en el poder alcanzado por técnicos y
algunos líderes de proceso organizativo quienes podrían
influir de alguna manera en dicha determinación, sin embargo, se
deja de manifiesto que este proceso se podría ver afectado y no
hacerse efectivo por los intereses personales infiltradas en la
mayoría de ellos porque su posición es actuar de punto
medio entre el poder público y las comunidades, por
último en las comunidades representadas en sus organizaciones
étnicas y sus consejos comunitarios las cuales en término
de poder están nulas pero siempre están proponiendo
alternativas de solución para su accionar pero sin ser
escuchadas o tenidas en cuenta.
La
indiferencia del Estado y los diferentes intereses que se presentan en
el manejo interno del territorio por los distintos actores que
están inmersos en su proceso de implementación
podría dificultar la implementación del MATOCONE como
política pública para estas comunidades.
Conclusiones
Los procesos
administrativos de las organizaciones étnicas en el marco de las
políticas públicas se deben plantear a partir de la
formulación de sus planes de etnodesarrollo y sus planes de
vida, el cual debe responder a la necesidad y el fortalecimiento de su
autonomía, su cohesión y autoidentificación entre
otros. Este se debe construir con prácticas de participaciones
políticas, económicas y sociales basadas en los
principios comunitarios desde lo que se tiene, se sabe y se hace.
Se
observó que en la actualidad el desarrollo de estas comunidades
no están orientado de manera adecuada con proyectos de
armonización y progreso que redunden en el bienestar social de
las comunidades y de su territorio y que aunque se tienen
tópicos de los requerimientos comunitarios, no se ha definido
una ruta que demarque el cumplimiento de sus objetivos, esto hace que
se requiera urgentemente el rediseño de un modelo en cuyo
accionar se involucren todos los líderes comunitarios, a los
políticos, alcaldes y concejales de los territorios
afrocolombianos para asumir su liderazgo y replantear estrategias
económicas con modelos administrativos propios que sirvan y den
impulso al crecimiento y al desarrollo socioeconómico de las
comunidades étnicas.
Cabe
anotar que dado los procesos que se vienen desarrollando al interior de
las comunidades negras (en el marco de la Ley 70 de 1993), el
diseño y aplicación de un modelo administrativo como
herramienta de política pública, cobra gran importancia
toda vez que involucra intereses comunes en dinámicas de
crecimiento y desarrollo ya que en él se ven representados los
distintos actores, que vienen inmerso en el proceso. Por tanto, hay que
generar una serie de acciones que involucren en sus procedimientos la
consecución de los objetivos propuesto desde el MATOCONE, en
todo los aspectos territoriales, culturales, políticos,
sociales, de autonomía e independencia económica.
La
aplicación del MATOCONE como política pública
cumple con las características del empoderamiento (compromiso,
conocimiento y convicción), por lo que los directivos
comunitarios tendrían que asumir un rol que permita el cambio y
transformación en los territorios colectivos en cuanto a su
capacidad administrativa, comprendiendo e interpretando la
administración moderna para garantizar la permanencia, la mejora
continua y la sostenibilidad económica en el tiempo, de todas
ellas a través de sus CC, en los territorios con
titulación colectiva y ajustándolos de manera
independiente a los cambios políticos y administrativos que se
puedan presentar en el estado en un momento determinado.
De otro
lado la normatividad del estado colombiano, sigue evolucionando y
presentando cambios continuos en sus estructura por tanto cuando se
plantea el MATOCONE como una herramienta de política
pública y de marco referencial para la administración
territorial, es porque cuenta con todos los componentes
teóricos, administrativos, jurídicos y tienen su
aplicación en el contexto territorial para el que fue
diseñado, con las normas de la función administrativa
pública de Colombia y con los aportes empíricos de los
líderes comunitarios.
Sin
embargo, la implementación del MATOCONE como política
pública depende mucho de la voluntad social que tengan las
organizaciones en hacerlo y del papel que juegue la dirigencia
política para llevar a cabo este proceso, sumando a ello,
algunos factores limitantes que giran alrededor del recurso humano,
como su disciplina, su liderazgo social y otros estándares de
desempeño que tenga la organización, en términos
de calidad, credibilidad, cobertura y satisfacción comunitaria.
Recomendaciones
Es importante
ahondar en el estudio y análisis de modelos administrativos
diseñados para las organizaciones étnicas y para esto se
debe hacer un trabajo arduo de socialización y
divulgación con las comunidades, con políticos de las
diferentes zonas, representantes legales y juntas directivas de los
consejos comunitarios para adoptarlo y que sea reconocido, aceptado y
apropiado, como una herramienta de manejo administrativo donde se
demarque claramente las competencias que tienen las organizaciones de
comunidades negras y la de los distintos entes territoriales del estado
colombiano al interior del territorio.
Se
propone diseñar las estrategias necesarias para que estos
modelos puedan ser elevados a política pública porque
serían una herramienta fundamental dada la necesidad del
reconocimiento de la autonomía e independencia economía
que requieren los grupos étnicos en aspectos territoriales,
ambientales, culturales, políticos y jurídicos, y por la
búsqueda de la igualdad en el manejo de temas administrativos
que garanticen las mismas oportunidades de crecimiento y desarrollo a
los entes territoriales en Colombia.
Se
sugiere adelantar más estudios sobre la gestión
administrativa territorial comunitaria con líderes y miembros de
juntas directivas al interior de los consejos comunitarios y cabildos
indígenas, porque con su holística, su lógica, su
ambiente, cultura y cosmovisión podrían fortalecer los
modelos administrativos existentes en la actualidad en Colombia.
Hay que
hacer una revisión al tema de la autonomía comunitaria
pues debe ser profundizado desde los aspectos constitucionales, hasta
el ejercicio mismo de las organizaciones étnicas, ya sean,
determinando claramente los elementos que la constituyen y el alcance
real que tienen al interior de sus territorios.
Es
importante que se adopten modelos administrativos étnicos de tal
manera que se convierta en una herramienta de política
pública por que los entes territoriales del Estado y las
organizaciones de comunidades negras se deben involucrar en un modelo
que conjuntamente jalone el desarrollo de la región y este sea
el reflejo de los planes de desarrollo de los entes y los planes de
etnodesarrollo planteados desde los CC.
Literatura citada
- Loaiza H. 2004. Estado, Gobierno y Gerencia
Pública. Bogotá: Universidad Santo Tomás. 317 pp.
https://bit.ly/3va5ZYa
- Pérez JC. 1995. El clientelismo de partido
en la España de hoy: una disfunción de la democracia.
Revista de Estudios Políticos. 87: 35-52. https://bit.ly/3GcPHnI
- Constitución Política de Colombia. https://bit.ly/3WEpNOV
- Sentencia C-478-92. https://bit.ly/3BX2Aj4
- Sentencia C-004-93. https://bit.ly/3BXfzS6
- Sentencia C-600A-95. https://bit.ly/3GcaNm6
- Sentencia C-126-93. https://bit.ly/3FTDRxp
- Ley 70 de 1993. https://bit.ly/3jrX95c